中共明光市委明光市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见（明发〔2018〕7号）

2018年5月30日

为贯彻落实省委、省政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（皖发〔2017〕27号）和滁州市委、市政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（滁发〔2018〕8号）精神，进一步激活农村集体资产资源，促进乡村振兴，结合我市实际，制定如下意见：

一、准确把握总体要求

（一）明确改革目标。深入贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实中央和省委农村工作会议精神，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，创新集体经济有效实现形式和运行机制，力争用一年左右的时间基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革，逐步构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，不断解放和发展农村社会生产力，为实现乡村振兴提供重要支撑。

（二）突出重点任务。重点推进集体经营性资产股份合作制改革，主要在清产核资、成员确认、折股量化、股份权能、多种形式发展集体经济等方面探索路径、积累经验。2018年全市推进农村集体产权制度改革，力争2018年底基本完成全市农村集体经营性资产股份合作制改革工作。

（三）严守改革底线。坚持农民集体所有不动摇，防止集体资产流失。坚持农民权利不受损，防止内部少数人控制和外部资本侵占。坚持依法办事，妥善处理各种利益关系。坚持发挥农民主体作用，确保农民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。坚持农村基层党组织的领导核心地位，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划改革和实施改革。

（四）坚持分类推进。根据各类农村集体经济组织（包括乡镇街道、村、农村社区、组，下同）集体经营性净资产情况，稳步推进改革。有经营性净资产的，特别是城中村、城郊村和经济发达村，重点推进农村集体经营性资产股份合作制改革，将集体经营性净资产量化到本集体经济组织成员，按股份或份额享受集体资产权利。无经营性净资产的，重点推进农村集体资产清产核资和集体经济组织成员身份确认等工作，盘活集体资产资源，发展壮大集体经济，为股份合作制改革创造条件。

二、全面开展清产核资

（五）明确基本程序。农村集体资产清产核资应在原集体经济组织内部进行，一般以村为单位开展；属于村民小组农民集体所有的，以村民小组为单位开展；属于乡镇（街道）农民集体所有的，以乡镇（街道）为单位开展。清产核资工作一般遵循组建工作机构、制定工作方案、清理核实资产、界定权属、价值评估、公示结果、账务处理、整理归档、审核备案等基本程序。

（六）组建工作机构。组建清产核资工作小组一般要吸纳村干部、党员代表、村务监督委员会成员、集体成员代表、财会人员等参加，负责组织实施资产清查、实物盘点、价值评估等相关工作。对集体资产存量较大的村，农民群众有要求且确有必要的，经集体经济组织成员大会或代表大会决定，可以委托有资质的中介机构进行资产评估。

（七）细化清查内容。应设定清产核资基准日，全面清理核实农村集体经济组织所有资产负债，资产包括三类：资源性资产，主要指农民集体所有的土地、森林、山场、荒地、滩涂、湖塘等；经营性资产，主要指用于生产经营的房屋、建筑物、机器设备、农业基础设施、对外投资以及专利权、商标权等无形资产；非经营性资产，主要指用于教育、文化、卫生、体育、环境保护等公益性事业的资产。不仅要清理有形资产，也要清理无形资产；不仅要清理固定资产，也要清理流动资产；不仅要清理账内资产，也要清理账外资产，尤其要清查债权债务，切实摸清家底。

（八）规范资产负债处置。清产核资中，对盘盈的经营性资产，可以确定价值的，应根据有关凭证凭据登记，对当时不能确定价值的，应自行或委托专业机构进行价值评估并据以登记。对盘亏的经营性资产，属于正常损耗损失的，应按规定予以核销；对非正常损失和非法侵占的，应查明原因，依法依规处置，其中：涉及违规违纪的要移交纪检监察机构处理，构成犯罪的要移交司法机关处理。能够核销的债务要及时核销。根据清产核资结果，编制清产核资清册，按照村务公开的要求进行公示，并经集体经济组织成员大会或代表大会确认。经营性资产应按规定进行会计核算，做到账证相符、账账相符、账实相符。资源性资产和非经营性资产实行台账管理。

（九）明确集体资产所有权。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇（街道）农民集体所有的，由乡镇（街道）集体经济组织代表集体行使所有权。

（十）加强集体资产监管。进一步完善农村集体资金资产资源核算、营用和维护管理等制度。推进农村集体资产监管信息化建设，充分发挥监管平台作用。加强农村财务队伍建设，不断提高业务素质。规范财务公开，发挥村务监督委员会作用，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，认真实施村干部任期和离任经济责任审计。严肃查处挪用、贪污、侵占集体资产行为。

三、切实做好成员身份确认

（十一）强化确认工作指导。市政府要制定农村集体经济组织成员身份确认指导意见，确保全市范围内相关政策一致。试点村要制定集体经济组织成员确认实施方案，细化成员确认的时间节点和具体标准、程序、办法等事项，并应提请本集体经济组织成员会议审定。

（十二）坚持民主协商原则。确认成员身份应依据有关法律法规，按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体经济发展贡献等因素，通过征询意见、民主讨论、会议议决的程序形成决定。要注意协调平衡各方利益，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。

（十三）规范成员管理。集体经济组织成员确认结果需向全体成员公示，并编制成员基本信息清册。提倡农村集体经济组织成员家庭的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

四、有序推进农村集体经营性资产股份合作制改革

（十四）合理设置股权。开展农村集体经营性资产股份合作改革是在坚持集体所有的前提下，将农村集体经营性资产以股份或份额的形式量化到集体内部成员，作为集体内部成员参加集体收益分配的基本依据。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不是“分产到户”，不同于工商企业的股份制改造。股权设置只能在农村集体经济组织内部进行，应以成员股为主；经集体经济组织成员大会或代表大会决定，可设置一定比例的集体股。集体股占总股本的比例一般不超过20%。集体资产收益分配应提取公积金、公益金，分别用于集体经济发展和公益事业。股权量化方案、集体收益分配办法、公积金和公益金提取比例等重大事项，应符合有关法律、法规和政策规定，实行民主决定。

（十五）规范股权管理。建立集体资产股权登记制度，由市农业委员会监制统一式样的股权证书，集体经济组织负责记载成员持有的股份信息，并向成员发放股权证书。集体资产股权管理原则上坚持“确股到人、发证到户、户内共享、社内流转、静态管理”，提倡不随人口增减变动而调整。

（十六）保障农民集体资产股份权利。积极探索集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能有效实现形式，激活农业农村发展要素。重点落实好集体经济组织成员对集体资产的占有权和收益权，严禁借债分红。成员集体资产股份可在本集体内部转让或由本集体赎回，不得突破本集体经济组织范围转让。各地应规范转让和赎回等行为，合理设置受让股权上限，防止少数人控制或改变集体所有性质。

五、积极探索农村集体经济运行机制

（十七）建立健全农村集体经济组织。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织。要全面建立健全集体经济组织，有经营性净资产的可以成立集体股份经济合作社，无经营性净资产的可以成立集体经济合作社。市农业委员会负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，开展经营管理活动。农村各类集体经济组织要制定章程，建立健全股东大会、理事会、监事会治理结构和运行机制。

（十八）维护农村集体经济组织合法权利。完善农村土地“三权”分置制度，严格保护集体资产所有权。采取转让、互换方式流转承包地的，应在本集体经济组织内进行，且须经原发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报原发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，要正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系，要充分体现集体所有制性质。对于经营性资产，要体现集体的运营监管权利，规范合同管理、民主监督等制度，确保资产保值增值。

（十九）发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织承担管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能。要坚持基层党组织领导，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务相分离。

（二十）多种形式发展壮大集体经济。支持各类农村集体经济组织通过开发资源、资产折价入股、承包经营等方式，盘活资源资产，发展集体经济。推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，拓宽农村集体经济和农民增收渠道。各类财政投入高标准农田建设、农业综合开发、高效节水灌溉、产业扶贫等项目建设形成的资产，应移交项目所在村集体经济组织，采取股份合作等形式发展集体经济。各级财政投入到试点村经营主体形成的经营性资产超过10万元的，原则上按不低于经营性资产的30%计入村集体经济组织所有。鼓励集体经济组织通过统一流转承包地，采取入股、村与村合作、村企联手共建等多种形式发展农业规模经营，增加集体收入。

（二十一）引导农村产权规范流转和交易。依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，加快农村产权交易市场建设，2018年底前建成覆盖全市、联网运行的农村产权流转交易市场。建立市场建设和运行财政补贴机制，制定产权流转交易管理办法，加强农村产权流转交易服务和监督管理，健全市场交易规则，促进公开规范交易。积极引导进城定居、具有稳定职业、参加城镇社会保险的农村集体经济组织成员，依法自愿有偿退出土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权。完善政策，激活农村闲置住房和宅基地使用权。

六、时间安排及方法步骤

（二十二）从2018年4月开始启动，到2018年12月底全面完成改革任务。具体时间安排和步骤如下：

第一阶段：成立组织，制定方案。从2018年4月初开始到4月底结束。

第二阶段：宣传发动，考察学习。2018年5月底完成。

第三阶段：清产核资，资产量化。2018年6月底完成。

第四阶段：成员资格确认、股民登记和配置股权。2018年8月底完成。

第五阶段：搭建法人治理组织机构，建章立制。2018年9月底完成。

第六阶段：全市初验和完善阶段。2018年10月完成全市农村集体产权制度改革工作的初验工作，并根据验收过程中发现的问题，进一步完善。

第七阶段：做好迎接滁州市和明光市检查验收工作。

七、保障措施

（二十三）强化组织领导。要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，切实加强组织领导，积极稳妥推进改革。要梳理细化各项改革任务，层层制定实施方案，市直有关部门及各乡镇（街道），要加强工作部署，建立工作台账，强化工作协调和调度，切实抓好落实。乡镇（街道）党（工）委书记要亲自挂帅，承担领导责任，要层层分解任务，落实工作责任，创造保障条件。切实加强市、乡两级农村经营管理体系建设，确保事有人管、责有人负。

（二十四）落实工作经费。为切实做好我市农村集体产权制度改革工作，财政部门要保障工作经费的落实。

（二十五）精心组织实施。市委农村工作领导小组负责组织领导全市农村集体产权制度改革工作，市农委、市农村集体产权制度改革专项工作办公室负责牵头实施，强化工作调度，将改革推进落实情况纳入乡镇（街道）目标绩效考核。各有关部门要加强协调配合，及时解决改革中遇到的困难和问题。各地要落实属地管理责任制，做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作，确保把矛盾化解在基层。建立健全审核备案机制，集体经济组织的清产核资结果、成员确认方案、成员登记信息、股权量化方案、集体收益分配办法等重大事项须经乡镇人民政府或街道办事处审批，并报市农村集体产权制度改革专项工作办公室备案。

（二十六）加大政策扶持。清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，落实好农村集体产权制度改革的财税政策，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政府拨款、减免税费、社会捐助等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。对财政投入扶贫项目形成的经营性资产，在贫困人口实现稳定脱贫后，量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。设立农业专业融资担保机构，完善农村集体经济组织的融资担保等政策，积极为村集体经济发展提供融资担保服务。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地，落实在依法征收农村集体土地时预留一定比例建设用地专项用于发展村集体经济政策。

注：明光市，隶属于安徽省滁州市。市花为桂花，市树为银杏树。位于滁州市北部，东与江苏省盱眙县、泗洪县等相邻；南与滁州市南谯区接壤；西邻定远县、凤阳县；北与五河县接壤。辖4个街道12个镇1个乡：明光街道、明西街道、明南街道、明东街道；张八岭镇、三界镇、管店镇、自来桥镇、涧溪镇、石坝镇、苏巷镇、桥头镇、女山湖镇、古沛镇、潘村镇、柳巷镇；泊岗乡。面积2335平方公里，人口54.5万人（2017年常住）。

明光市因朱元璋出生于此而得名，享有“明皇故里、生态酒乡”美誉。地貌南部为低山区，中部为丘陵，北部为平原，淮河南侧为河谷平原；地势南高北低。气候属北亚热带向暖温带过渡性气候，山有老嘉山、中嘉山、小嘉山、大横山，河流有淮河、池河、南沙河、涧溪河、石坝河等，湖泊有花园湖、女山湖、七里湖等。

明光市素有“山峦藏宝、阡陌流金”之誉。旅游景点有女山地质公园、八岭湖、跃龙湖、栖凤湖、女山湖、七里湖、凯旋湖、东冲湖、涟漪泉、六角泉、濯月泉、六蝶泉、金桥虹、太和桥、红尼庵、花果寺、招信古寺、抹山寺、嘉佑院、柴王城旧址、嘉山县抗日民主政府纪念馆、大横山国家级自然生态林等。