肃南裕固族自治县关于稳步推进农牧村集体产权制度改革的实施方案

根据省委、省政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》及市委、市政府《印发关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见的通知》(市委发〔2017〕42号)精神，为稳步推进农牧村集体产权制度改革，积极探索农牧村集体所有制的有效实现形式，创新农牧村集体经济运行机制，保护农牧民集体资产权益，稳定增加农牧民财产性收入，现结合我县实际，制定本实施方案。

一、总体要求

(一)指导思想。全面学习贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实中央和省、市安排部署，以明晰农牧村集体产权归属、维护农牧村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点，以发展股份制合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农牧村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，培育农牧业农牧村发展新动能，不断解放和发展农牧村社会生产力，促进农牧业发展、农牧民富裕、农牧村繁荣，为推进城乡协调发展、巩固党在农牧村的执政基础提供重要支撑和保障。

(二)基本原则。

——坚持党的领导。坚持农牧村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农牧村的执政基础来谋划和实施农牧村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农牧村集体经济组织市场主体地位，完善农牧民对集体资产的股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农牧民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农牧民持续增收。

——坚守法律政策底线。坚持农牧民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农牧民权利不受损，不能把农牧民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

——尊重农牧民群众意愿。发挥农牧民主体作用，支持农牧民创新创造，把选择权交给农牧民，确保农牧民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农牧民成为改革的参与者和受益者。

——分类有序推进改革。根据各村经济发展水平和实际情况，优先从有可量化经营性资产、“两委”班子战斗力强、干群关系和谐的村逐步展开，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切，选择广大农牧民群众普遍接受的改革方式，妥善处理各种利益关系。

(三)改革目标。通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农牧村集体产权制度，保护和发展农牧民作为农牧村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农牧村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；着力解决集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农牧民的土地草原承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农牧村集体经济组织成员权利的治理体系。

二、改革内容及实施步骤

农牧村集体产权制度改革是一项管长远、打基础，具有“四梁八柱”性质的重大改革。改革关键是赋予农牧民更充分的财产权利，核心是把村集体的资产折股量化，实现“资产变股权、农民当股东”，通过构建一套既能体现集体经济优越性、又能调动个人积极性的农牧村集体经济运行新机制，管好用好集体资产，促进资产保值增值，增强农牧业农牧村发展活力，发展壮大集体经济。改革主要内容及实施步骤如下：

(一)准备工作阶段(2018年5月—2018年6月)

1.成立工作机构。成立县农牧村集体产权制度改革领导小组，各乡(镇)成立相应的工作机构，制定具体的实施方案，村级成立工作小组，细化责任分工，确保事有人管、责有人负。

2.宣传动员部署。各乡(镇)和相关部门要认真贯彻落实中央和省、市、县决策部署，及时组织相关人员认真学习领会改革精神。充分运用网络、报刊、广播电视及新闻媒体做好中央、省、市、县关于农牧村产权制度改革的决策部署和政策措施，让乡(镇)干部和农牧民群众真正明白改革的目的、意义、方法和政策要求，消除广大干部和农牧民的顾虑，营造群众了解改革、支持改革、参与改革的良好氛围。

3.集中开展培训。采取办培训班、实地考察、学习交流等方式，结合深化农牧村产权改革的总体要求，加强对乡(镇)领导干部和业务骨干的培训，全面了解和掌握清产核资、经营性资产股份合作、发展新型农牧村集体经济等方面的政策法规，提高乡村干部的政策水平和业务素质，确保改革顺利推进。组织干部深入基层，加强政策解读，编写通俗易懂的宣传资料，让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求。

(二)开展集体资产清产核资(2018年5月-2018年8月)

1.开展清产核资工作。清产核资是顺利推进农牧村集体产权制度改革的基础和前提。要在2012年全县开展清产核资的基础上，对集体所有的各类资产再次进行全面清查，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。

——清查内容。在清产核资中，对农牧村集体经济组织拥有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产进行全面清理核实，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产，以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。

——价值评估。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经价值重估并核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对固定资产和存货等实物性资产须进行实地盘查；对往来款项须经当事人(单位)证实，对盘盈盘亏财产物资登记造册，作出说明并提出处理意见。工作中，可充分利用甘肃省“三资”监管平台开展资产、资源、资金清理工作，对已形成的“三资”台账进行复核，确保信息的准确性；对未录入系统的，进行信息补充录入。

——产权界定。依据法律法规和有关政策规定，明晰农牧村集体资产产权归属。对土地、林地、草地等资源性资产的清产核资，要与行业主管部门的确权颁证资料相互印证，确保数据真实准确。

——结果公示。清产核资结果要在村务公开栏或通过发放明白纸等形式，及时向全体农牧村集体经济组织成员公示，公示期满后经成员大会或者代表大会确认。

——建立台账。清产核资结束后，依据清产核资结果，建立健全资产台账，完善农牧村集体资产产权变动登记制度，对所有权、承包权、经营权各项权能及其抵押担保等情况及时进行动态登记，实行台账管理。

农牧村集体资产清产核资工作从2018年5月开始，根据省、市农牧村集体资产清产核资工作统一部署，按照时间服从质量的要求逐步推进，于2018年8月底全面完成。(牵头单位：县农牧委；责任单位：各乡镇；配合单位：县国土局、县环林局、县水务局、县政府金融办、县发改委、县财政局、县扶贫办、县建设局、县交通局、县文广局、县卫计委、县市场监管局、县国税局、县地税局等)

2.明确集体资产所有权。在清产核资基础上，把农牧村集体资产的所有权确权到不同层级的农牧村集体经济组织成员集体，并依法由农牧村集体经济组织代表集体行使所有权。属于农牧民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农牧民集体所有的，由村内该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农牧民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村，特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农牧村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。(牵头单位：县农牧委；责任单位：各乡镇；配合单位：县委组织部、县政府金融办、县发改委、县环林局、县水务局、县财政局、县扶贫办、县国土局、县建设局、县交通局、县文广局、县卫计委等)

3.强化农牧村集体资产财务管理。加强农牧村集体资金资产资源监督管理，加大农牧村集体资产管理、财务管理、农牧村审计以及财务公开等政策法律法规的贯彻落实力度。加大农牧村集体资产监督管理信息化建设力度，发挥省级农村集体资产监督管理网络平台的作用，农牧村集体资产清产核资工作完成后，全面录入各类农牧村集体资产的资料信息，着力打造农牧村集体资产管理大数据平台，推动农牧村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。要加强县乡农村经营管理体系建设，健全机构，充实人员，理顺关系，确定身份，确保农牧村集体资金资产资源监督管理工作有专人负责；要稳定农牧村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农牧村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。(牵头单位：县农牧委；责任单位：各乡镇；配合单位：县编办、县财政局、县审计局等)

(三)稳步推进集体经营性资产产权制度改革(2018年5月-2021年12月)

1.开展经营性资产股份合作制改革。将农牧村“三变”改革与农牧村集体产权制度有机结合，在“三变”改革试点村明花乡前滩村、双海子村、湖边子村，马蹄乡黄草沟村、小寺儿村，大河乡西柳沟村及有经营性资产的明花乡上井村、康乐镇榆木庄村先行开展农牧村集体经营性资产股份合作制改革试点，按照“清产核资、界定成员、量化资产、设置股权、颁证到户(人)”的要求，将经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农牧民对集体资产占有、收益等更多权能。改革本着试点先行、先易后难的原则开展，各乡(镇)确定1-2个基础条件好，领导班子有力，主导产业或特色优势产业规模化、组织化、集约化程度较高，龙头企业、农牧民专业合作社、家庭农牧场等经营主体实力较强的村逐步开展试点工作，在试点取得成功经验的基础上，在各乡(镇)稳步推进。

——成员确认。把成员边界搞清楚，是农牧村集体产权制度改革的重中之重，也是改革最为复杂的一项工作。要依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农牧村土地草原承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农牧村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。在群众民主协商的基础上制定确认成员的具体程序、标准和管理办法。成员身份的确认既要得到多数人的认可，又要防止多数人侵犯少数人的权益，切实保护妇女合法权益。农牧村集体经济组织成员认定办法由乡(镇)政府审核备案，县级农牧业主管部门要建立健全农牧村集体经济组织成员登记备案机制。

——资产量化。在清产核资的基础上，广泛征求群众意见，合理确定资产折股量化范围、方式等事项，提交村集体经济组织成员大会讨论通过后执行。

——股权设置。股权设置应以成员股为主，可设置集体股、个人股，个人股的设置必须保证集体组织全体成员人人有份。股种设置以及股份如何配置的具体办法实行“一村一策”，必须由村集体成员民主讨论决定。

——股权界定。股份量化中股权分配对象的确认，股权配置比例的确定，除法律、法规和现行政策有明确规定外，要坚持以人为本，反复协商，张榜公布，并提交村民会议民主讨论，经三分之二成员通过后方可实施。

——股权证书颁发。集体资产折股量化的股权确定后，要建立股权登记制度，记载农牧村集体经济组织成员持有资产股份的信息，并向其成员出具股权证书，作为参与管理决策、享有收益分配的依据。

——股权管理。农牧村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。要建立健全董事会、监事会、股东代表大会等决策议事机构及财务管理、奖惩报酬、收益分配、经济责任等制度，明确公积金、公益金提取比例，切实维护好全体股东的合法权益。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口可通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。(牵头单位：县农牧委；责任单位：各乡镇；配合单位：县发改局、县财政局、县公安局、县民政局、县国土局、县委农办、县环林局、县水务局、县旅游局、县政府金融办、县司法局、县市场监管局、县妇联等)

2.保障农牧民集体资产股份权利。农牧村集体经济组织建立集体资产股权登记制度，记载农牧村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，并向其成员出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农牧民集体资产股份收益分配权落到实处。要积极探索农牧民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农牧民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，认真做好农牧村产权纠纷调解仲裁和司法救济的指导工作，要指导农牧村集体经济组织制定农牧民持有集体资产股份继承的办法。(牵头单位：县农牧委；责任单位：各乡镇；配合单位：县政府金融办、县财政局、县民政局、县司法局、县市场监管局、人行肃南县支行等)

三、工作要求

(一)发挥农牧村集体经济组织功能作用。农牧村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级以上地方政府农牧业行政主管部门负责向农牧村集体经济组织发放组织登记证书，农牧村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。发挥好农牧村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。要妥善处理好村党支部、村民委员会和农牧村集体经济组织的关系，有需要且条件许可的村，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。(牵头单位：县农牧委；责任单位：各乡镇；配合单位：县委组织部、县政府金融办、县扶贫办、县民政局、人行肃南县支行等)

(二)维护农牧村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农牧村承包土地经营权流转不得改变土地草原集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地草原，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农牧村集体经济组织等发包方同意；采取出租(转包)或者其他方式流转经营权的，应报农牧村集体经济组织等发包方书面备案。在农牧村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。(牵头单位：县农牧委；责任单位：各乡镇；配合单位：县委农办、县国土局等)

(三)多种形式发展集体经济。创新村级集体经济发展模式，转变村级集体经济经营方式，壮大集体经济实力，增强村级组织服务功能，从实际出发探索发展集体经济有效途径。农牧村集体经济组织可以利用未承包到户的集体耕地、草原“四荒”地、林地等资源及村级集体资产，采取“一村一策”，借鉴资产盘活型、资源开发型、服务联动型、项目带动型、多元合作型等发展模式，发展壮大村级集体经济。可以集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农牧业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农牧业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持有条件的村集体围绕特色优势产业，兴办特色农牧业生产基地和农畜产品加工项目；加快培育新型农牧业经营主体，以发展股份合作、代耕代种、土地托管等多种形式的规模经营，鼓励村级组织以“支部+公司、支部+项目、支部+合作社”等形式，成立村级经济组织或入股经营等方式，积极参与农牧村经济发展；支持农牧村集体经济组织为农牧户和各类农牧业经营主体提供产前产中产后农牧业生产性服务；鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金、捐赠资金等，通过入股或者参股农牧业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济；探索各级财政和有关部门投入到村级集体经济组织的专项资金和项目资金，以村集体股金的形式投入到经营状况比较稳定的合作社、企业或其他经济组织的投资运营方式，壮大集体经济实力。(牵头单位：县农牧委；责任单位：各乡镇；配合单位：县委组织部、县委农办、县发改委、县财政局、县国土局、县环林局、县水务局、县旅游局、县市场监管局等)

(四)引导农牧村产权规范流转和交易。加快农牧村产权流转交易市场建设进度，开展农牧村承包土地草原经营权、集体林权、农牧业类知识产权、农牧村集体经营性资产、农牧业生产设施设备、小型水利设施使用权等流转交易。根据农牧村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，成立农牧村产权流转交易监督委员会，加强农牧村产权流转交易服务和监督管理。维护进城落户农牧民土地草原承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。(牵头单位：县农牧委；责任单位：各乡镇；配合单位：县财政局、县政府金融办、县国土局、县环林局、县水务局、县扶贫办、人行肃南县支行等)

四、保障措施

(一)强化组织领导。农牧村集体产权制度改革是一项政策性强、涉及面广、工作量大的系统工程，各乡(镇)党委、政府要充分认识农牧村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，认真抓好中央、省、市、县改革部署的贯彻落实，既要鼓励创新、勇于试验，又要把控方向、有历史耐心，切实加强组织领导，积极稳妥推进改革。县农牧村产权制度改革领导小组要建立县级指导督查、乡村组织实施的领导体制和工作机制，建立定期协商会议制度，通报改革进展情况，研究解决相关问题。各乡(镇)要成立以乡(镇)党委书记任组长的农牧村集体产权制度改革领导小组，明确工作任务和责任，抓好落实。各相关部门要本着分工负责、密切合作的原则各司其职，各尽其责，做好部门间的配合衔接，确保改革顺利进行，社会和谐稳定。

(二)强化政策支持。营造有利于推进农牧村集体产权制度改革的政策环境。农牧村集体经济组织承担大量农牧村社会公共服务支出，不同于一般经济组织，其成员按资产量化份额从集体获得的收益，也不同于一般投资所得，税务部门应积极开展调研，提出支持农牧村集体产权制度改革税收政策的意见。在农牧村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。要进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政府拨款、社会捐赠、减免税费等形成的资产归农牧村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农牧村的公共服务支出，减少农牧村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农牧村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。

(三)强化督导检查。要按照成立的农牧村集体产权制度改革领导小组统一安排部署，县、乡(镇)抽调熟悉政策、精通业务的人员组成专门工作机构，统筹谋划，有序衔接，协调推进。农牧部门要加强工作指导，强化督导检查，积极汇报工作进度。督查考核局要把农牧村集体产权制度改革作为一项重大督查任务，定期会同县直相关部门开展督促检查，及时掌握情况，推进改革各项任务落地见效。

注：肃南裕固族自治县，隶属于甘肃省张掖市。位于张掖市南部，东临甘州区、民乐县，南邻祁连县，西连酒泉市、嘉峪关市，北靠高台县、临泽县，明花区、皇城区、大泉沟乡与高台县、山丹县、民乐县接壤。辖2个镇6个乡：红湾寺镇、皇城镇，马蹄藏族乡、康乐乡、白银蒙古族乡、大河乡、明花乡、祁丰藏族乡。面积2.38万平方公里（2014年），人口37579人（2014年）。

肃南裕固族自治县有“中国观赏石之乡”和“中国祁连玉之乡”称号。地貌分河西走廊前山倾斜平原区和祁连山中高山区两个形态单元，地势南高北低，西高东低。气候大部分属高寒半干旱气候，只有明花区属温带干旱气候；山有祁连山、河流有石羊河、黑河、疏勒河等。

肃南裕固族自治县旅游景点有七一冰川、黑河大峡谷、祁连玉文化产业园、中华裕固风情走廊、红湾寺、肃南县裕固族民俗度假区、冰沟丹霞景区、皇城景区、东流沟香巴拉原始森林、明花乡景区、文殊寺、康隆寺、马蹄寺、金塔寺、景耀寺、康乐草原、文殊山滑雪场、肃南皇城城址、榆木山岩画、肃南县民族博物馆、大野口水库等。

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